1979年11月13日，在中国和美国正式建交后仅不到1年的时间，杰克逊（Russell Jackson）等9名“湖广铁路债”券持有人，便在美国阿拉巴马州（Alabama）联邦地区法院对中华人民共和国提起诉讼，要求中国政府偿还他们所持有“湖广铁路债券”的本金、利息和诉讼费。

历史背景

在中国近代史上扮演了重要角色的“湖广铁路”包括了从湖北到广州的“粤汉铁路”和从湖北到四川的“川汉铁路”两段。1895年，中日甲午战争结束，清政府惨败，割地赔款，签订了《马关条约》。同年7月19日，即《马关条约》签订后的第94天，光绪皇帝发出一道谕旨，宣称“当此创巨痛深之日，正我群臣卧薪尝胆之时”，并提出救亡图存的六项“力行实政”，修铁路被列为首项。

为了修筑“粤汉铁路”，1898年4月14日，清政府驻美公使伍廷芳与美华台兴公司(American China Development Company)在美签订了《粤汉铁路借款合同》。该合同给予了美国在铁路沿线一系列重要的权益。但随后爆发的“义和团事件”使得修路工作停滞。在八国联军入侵北京后，清政府决心改革，修铁路再次成为重中之重。但那时中国的民族主义蓬勃发展，掀起了收回“路权”的运动。1905年6月7日，中美双方在华盛顿订立了《收回粤汉铁路美国台兴公司售让合同》，规定中国对粤汉铁路的所有权利“一概全行收管”，但清政府为此付出了675万美元的高价。

“粤汉铁路”路权收回后，湖广总督张之洞与湘、鄂、粤三省绅商一样，都主张筹款自办。他们成立了广东商办铁路公司，自行招股。但在公司成立后，一些与封建势力关系密切的绅商控制了公司的主权，使得公司内大小股东矛盾尖锐，斗争不已。公司总办几经易改，内部官僚风气严重、管理混乱，营私舞弊、贪污中饱的现象不断发生。因此，广东境内“粤汉铁路”的工程进展极为缓慢。自1906年9月兴工到1911年止，只筑成铁路85公里，所费资金却达1484多万两，公司亏损严重 。[1]

铁路公司的腐败，使得筑路工程难以进展。清政府对“粤汉铁路”的工程进度也是大为不满。1908年7月，清政府谕令湖广总督张之洞为督办粤汉铁路大臣，规定“所有路务大端，由该大臣通筹三省全局，体察情形，随时主持裁定”。为了实现“早兴工，早见利”的目标，张之洞再次接触外国代表，商议“粤汉铁路”的借款事宜。并很快与英、法、德银行家就“粤汉铁路”和“川汉铁路”（统称“湖广铁路”）的贷款达成协议，并草签了合同，准备借款550万英镑。

1903年3月，塔夫脱(William Taft)继罗斯福之后出任美国总统。与前任不同，他大力支持美国资本争取铁路投资权，加强对中国的投资，将美国对华商品输出扩大到资本的输出，使美国在中国享有均等的投资机会。以摩根公司（J.P, Morgan and Company）为首的美国财团，在美国政府的支持下，准备介入“湖广铁路”的贷款。

起初，湖广总督张之洞对于美国人的要求不以为然，只想尽快借得修路款。但塔夫脱总统居然直接致电摄政王载律，向清政府的最高统治者施加压力。重压之下，清政府不敢怠慢，将美国加入到借款的谈判中，并不顾张之洞和另外三国的反对，重新商谈借款条件。

经过旷日持久的谈判，四国财团与清政府终于在1910年5月23日的巴黎会议上，达成并签署了一项协定。那时，湖广总督张之洞已在1909年10月病逝，最后代表清政府谈判签字的是当时的邮传部大臣盛宣怀。

巴黎协定规定：贷款总额为600万英镑，由美、英、法、德四国分担（各150万镑）。贷款年利率为5%。[2] 期限为40年。利息每半年支付一次，贷款将于1951年6月15日到期，届时归还本金。一切材料的订购，也将尽可能在四国间平均分配。粤汉铁路总工程师由英国人担任，川汉铁路第一段800公里的工程师由德国人担任，下一段200公里则由美国人委派。[3]

债券的发行激起了民间的反抗浪潮。盛宣怀又力推“国进民退”的“铁路国有化”，各地随即爆发“保路运动”。为响应四川的“保路运动”，“武昌起义”打响了推翻清政府的第一枪，轰轰烈烈的“辛亥革命”迅速终结了奄奄一息的清王朝。

有趣的是，虽然围绕“湖广铁路”的各种“反封建反殖民”民间运动是“辛亥革命”的重要组成部分，但民国政府并没有拒绝承认这些在外发行的债券。民国政府不仅一直按时付息直到1930年12月15日，还于1913年再次向英、德、法、俄、日五国财团借款2500万镑。

而本案中原告杰克逊等人手中持有的“湖广铁路债券”，就是当年在巴黎签订，后经美国一些银行包销的600万英镑债券的一份。在一般人看来，1979年时的“湖广铁路债券”已经失去了投资价值，只剩下一些“艺术价值”。

缺席审判

阿拉巴马州联邦地区法院认为基于1976年通过的《外国主权豁免法案》（Foreign Sovereign Immunities Act of 1976），对此案具有管辖权，便受理了原告的诉讼。位于美国首都华盛顿的中华人民共和国大使馆于1980年5月16日收到了法院的传票，收件人是当时的外交部部长黄华。法院要求被告于收到传票后的20天内提出答辩，否则将做出缺席判决。外交部断然拒绝接受传票，将其退回。但法院仍于1982年9月1日开庭，并对该案做出了缺席判决（Default Judgment）。

法院认为：（1）中华人民共和国政府是清政府的继承者，按照国际法惯例应承担债务责任；（2）法院依据美国于1976年通过的《外国主权豁免》法案行使司法管辖权，该法案规定“商业行为不属于主权豁免范围”（A foreign state shall not be immune from the jurisdiction of courts of the United States or of the States in any case in which the action is based upon a commercial activity carried on in the United States by the foreign state.），而债券发行属于商业行为；（3）传唤（service）依法按时送达；（4）集体诉讼（Class Action）的组成符合法律要求。进而，法院认定违约事实，要求被告连本带息赔偿原告4131.3万美元，同时支付集体诉讼的所有费用。[4]

作为阿拉巴马州联邦法院中第一名黑人法官的克莱蒙法官（Judge Clemon）在判决书中写道，“国际法下，政府的更替不影响其在国际法上的地位。清政府倒台后，民国政府一直按时付息直至中日战争爆发。”另外，他认为，债券当时在美国购买，属于商业行为，中国政府因而无法享受“主权豁免”。

外交斡旋

中国政府虽然缺席了1982年9月1日的审判，但并没有对此案置之不理。在法院做出缺席判决后，中国政府向美国国务院提出严正抗议。中方认为，根据中美1979年建交时签署的协议，中美双方已经就两国居民财产的认定达成一致，这些债券显然不包括在内。另一方面，美方根据1949年《国际索赔协定法案》（International Claims Settlement Act）成立的“外国索赔协定委员会”早就聆听并拒绝了一系列中国债券的持有人的索赔主张。

1983年初，美国国务卿舒尔茨（George Shultz）应邀访问中国，与外交部长吴学谦就中美两国关系有关问题举行会谈，“湖广铁路债券案”即包含其中。会谈中，吴学谦外长向舒尔茨提交了中国外交部对该案的备忘录。2月5日上午，邓小平会见舒尔茨，再次谈及“湖广铁路债券案”。

80年代初的中美关系处于“历史最好时期”。自1979年1月，邓小平受邀访美，开启了中美关系的新篇章后，中美高层互访频繁。同年8月，美国副总统蒙代尔（Walter Mondale）回访中国。这次，受到来自中方领导人的压力后，美国国务院法律顾问立即于1983年3月飞抵北京，商讨该案事宜。

美国国务院法律顾问建议：因美国是“三权分立”的政体，美国国务院不能干预法院的审判。但当诉讼涉及美国重大利益的外交关系问题时，美国国务院可以通过“法院之友”（amicus curiae）的身份参与。中方如要求国务院以“法院之友”的身份介入，必须自己先委任律师出庭，然后由美国国务卿提出“利益声明”。如果中方不委任律师出庭，只会增加对方申请扣押财产的可能性。

中方听取美国国务院的建议，聘请律师，向法院提出撤销缺席判决和驳回起诉的动议。美国国务院亦向法院提交了《利益声明书》。

再次开庭

1984年10月26日，法院再次开庭，同一法官做出判决：因《外国主权豁免法案》不具追溯力（Did not apply retroactively），诉讼不能成立，原告的诉讼请求被驳回。法官在判决书中写道，美国国务院在1952年对“绝对主权”概念进行了修改。新的概念提出：外国主权豁免只适用于公共行为（public acts），而不适用于非公共行为（private acts）。立法机关在1967年通过《外国豁免法案》时，在立法者的意图和该法案中没有一句话明确提到该法案具有追溯力，从而适用1952年以前发生的事件。[5]

简单来讲，“湖广铁路债券”于1911年发行，《外国豁免法案》于1967年通过，因此不能追溯1911年发生的事情。没有了法律依据，法院也就没有了司法管辖权，因此不能对此案做出审判。

原告败诉后，选择上诉。1986年7月25日，美国联邦上诉法院第十一巡回法院做出判决，同意下级法院对于《外国豁免法案》不具追溯力的认定。[6] 债券持有人不依不饶，决定继续上诉至美国联邦最高法院。1987年3月9日，最高法院拒绝受理，本案终告结束。

又起波澜

17年后。2004年6月7日，美国联邦最高法院对Republic of Austria v. Altmann案做出判决。由斯蒂文森大法官撰写的多数意见认为《外国主权豁免法案》适用那些在其生效前发生的主权行为，甚至适用在1952年前的“绝对主权”行为。[7]

美国的法律体系属于英美法系，又称案例法。联邦最高法院是美国最高级别的法院，它的判决具有最终约束力。也就是说，1986年美国联邦上诉法院第十一巡回法院对于Jackson v. PRC案中有关《外国主权豁免法案》不具追溯力的判决被推翻了。

Altmann案的背景很简单。一个奥地利犹太人的后裔（美国人）起诉奥地利政府，要求归还被二战时期亲纳粹政府没收的珍贵油画。那几幅油画后被奥地利国家博物馆收藏。奥地利政府认为享有“主权豁免”，而且《外国主权豁免法案》不具追溯力，所以美国法院没有管辖权。但官司一路打到美国联邦最高法院，最高法院以6：3的票数决定《外国主权豁免法案》是具有追溯力的。

Altmann案的结果更多的是引起了在二战中遭受巨大损失的犹太后裔的关注，他们可以借此途径在美国寻求司法救济。但这时，一个名为“美国债券持有人基金”（American Bondholders Foundation）的组织在美国特拉华州注册成立。司法判例的改变，给他们重新带来了机会。

在“美国债券持有人基金”的运作下，2005年5月6日，美国公民莫瑞斯（Marvin Morris）在纽约南区联邦地区法院提起诉讼，要求被告中华人民共和国政府偿还他们所持的1913年民国政府发行的违约债券。更夸张的是，经他们估算，他们所持债券的估值达1.83亿美元。

沉着应诉

法院受理了该案件，中国政府派出律师应诉。未经庭审，法院在2007年3月21日批准了被告驳回起诉的动议（Motion to dismiss），认为中国政府享有《外国主权豁免法案》下的“主权豁免”。[8] 尽管“商业行为不属于主权豁免的范围”，但本案中的商业行为对美国没有“直接影响”（direct effect）。

霍威尔（Richard Holwell）法官在判决书中写道：“（之前的案例）要求这类商业行为要跟美国有足够的联系（substantial contact）”，而“当时给中国贷款的五国财团中并不包括美国”。

其实，美国本是向北洋政府贷款财团的一员，但刚刚上任的第28任美国总统威尔逊（Thomas Wilson）于1913年3月18日在白宫发表声明，正式宣布美国政府退出计划向中国北洋政府借贷巨额资金的“六国财团”。声明也否决了塔夫脱总统时代提出的“金元外交”政策（Dollar Diplomacy）。威尔逊总统表示：“美国不同意借款条件，并拒绝继续参与借款行为，因为美国认为这将干涉中国政治事务。”

霍威尔法官继续在判决书中写道：“原告无法证明其因持有债券遭受了任何损失。原告声称他是在2000年购买该债券的，但他甚至不能出具任何的交易记录。如果他那时购买该债券的价格是以收藏品的价格衡量的，而不是金融产品的价格，那法院很难对他的经济损失进行评估。”[9] 换句话说，法院对原告的“投机行为”并不认可。

原告败诉，没有选择上诉。

最后一战

谁知，“美国债券持有人基金”很快就卷土重来。他们又找到一位一直持有北洋政府发行债券的美国公民的后裔庞兹（Gloria Pons），再次在纽约南区联邦地区法院提起诉讼，要求中国政府偿还他们持有的债券。

这次的主审法官还是霍威尔法官。他在2009年10月27日做出判决，依旧裁定中国享受“主权豁免”，因为此商业行为跟美国没有直接影响（direct effect）。[10] 霍威尔法官表示，原告是在美国二级市场购买的该债券，但之前案例的判决指出“一个美国公司仅仅无法收到外国承诺的资金，并不构成对美国的直接影响。”

他继续写道：“尽管美国是世界的金融中心，但这并不意味着《外国主权豁免法案》将使美国的法院如同它的市场那样开放。”更重要的是，“与中国的国家主权相比，这些债券与美国的联系简直微不足道。（These bonds simply bear too little relationship to the United States to overcome the PRC’s sovereign immunity.）”

原告的诉讼请求被驳回。

至此，围绕着包括“湖广铁路债券”在内的中国债券的冗长法律诉讼，终于落下帷幕。但随着中美经贸合作的不断加深，越来越多的中国企业开始在美国经营发展。而中国国有企业因其特殊的身份，导致其行为属性很难判定。可以预测，将会有更多涉及中国“主权豁免”的案件在美国发生。

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[1] 宓汝成.中国近代铁路史资料.北京: 中华书局,1963.

[2] 1910年时，10年期美国国债的收益率为3.91%。

[3] 弗雷德里克·斐尔德.美国参加中国银行团的经过.吕浦译.商务印书馆,1965.

[4] See Jackson v. The People’s Republic of China, 550 F.Supp.869 (1982)

[5] See Jackson v. The People’s Republic of China, 596 F.Supp.386 (1984)

[6] See Jackson v. The People’s Republic of China, 794 F.2d 1490 (1986)

[7] See Republic of Austria v. Altmann, 541 U.S. 677 (2004)

[8] Morris v. The People’s Republic of China, 478 F.Supp.2d 561 (2007)

[9]  Id.

[10] Pons v. The People’s Republic of China, 666 F.Supp.2d 406 (2009)